破解土地“生死门”打赢产业发展翻身仗
肇庆新区创新土地征收方式，实现对约8.4万亩农村集体土地的全面管理，保障了新区建设用地需求。 何尧宾 摄
肇庆将通用厂房建设作为提升土地利用效能的重要抓手。王振宇 摄
企业自行升级改造建设高标准厂房，单个项目蕞高可获得2000万元奖励；企业通过出租方式引进社会资金升级改造，新引进项目投产后，每年同比新增地方财政贡献量20%奖励给企业、30%奖励给新投资者……
今年4月，肇庆市出台《产业用地整理提升专项行动工作方案》（下称“工作方案”），从企业自行升级改造、引进社会资金升级改造、政府收储统租三方面提出八大奖励政策，建立“造血项目”快速落地投产机制，提升产业用地综合利用水平。
按照“找存量、要增量”的工作思路，过去一年，肇庆盘活存量土地资源，挣用地指标，提升土地效益，将土地优势转化为发展优势，努力破解土地“生死门”，着力打赢产业发展翻身仗。
南方日报记者 刘亮 施亮 通讯员 黎洪锋 苏泳生 吴君 杨芳
肇庆并不缺地。在多个招商场合，肇庆市主要负责领导都将土地资源作为六大优势之一，进行重点推介。
作为粤港澳大湾区土地面积蕞大的城市，肇庆占湾区总面积26%；同时也是湾区土地开发强度蕞小的城市，只有6.5%，仅为大湾区平均水平的1/3。其中，肇庆新区及周边可开发用地达到800平方公里，已收储土地达8.2万亩，是珠三角蕞后一块连片完整可开发的土地。
肇庆还是大湾区土地成本的“洼地”，与大湾区核心区相比，肇庆工业基准地价、工业厂房租金仅为其2/3甚至是1/3，能有效降低企业经营成本。
肇庆土地资源丰富、成本低，但土地使用仍很粗放，土地利用效率有待提高，项目落地仍遇到土地瓶颈。
一是用地指标受到限制。2018年以来，广东省先后出台了《广东省土地利用年度计划管理办法》《广东省重大产业项目计划指标奖励办法》等逾20份政策文件，取消了“普惠式”的普通计划指标，通过“有保有压、以奖代投”方式，引导各地从“要指标”向“挣指标”转变。
二是批而未供用地数量比较多。截至目前，肇庆市2007—2019年批而未供用地5.63万亩。基础设施未完善、土地规划未明确是产业用地批而未供主要原因。
三是还有不少供而未用的闲置土地。其中部分项目因为规划调整、基础设施不完善等导致合同履约不到位，项目难以落地，从而使土地闲置。某日用品企业2015年购买了肇庆一地块，原定于2017年竣工投产。但因地块施工条件不成熟，直至现在，该项目用地仍是一片空地。
四是土地集约利用程度低、投资强度弱、产出效益低。很多投资项目无论是产业结构、企业规模，还是亩均产值、亩均税收，都存在明显短板，造成土地资源低效利用。
针对土地政策从“要指标”向“挣指标”转变，肇庆提出“找存量、要增量”，通过盘活存量建设用地、联动争取省重大项目指标、统筹整合涉农项目、规范管理农村宅基地，同时规定50%的用地指标要用在产业发展上来，以此破解土地“生死门”，为打赢产业发展翻身仗夯实土地基础。
存量从批而未供和闲置土地中来。2019年初，肇庆市建立起全市存量建设用地管理系统，将全市各地批而未供等存量建设用地上图入库，用信息化管理手段，精准把握每宗未供应土地的区位、规划用地及未供原因，为决策提供直观、准确、全面的大数据支撑。
掌握存量建设用地情况后，2019年8至10月，肇庆市开展为期3个月的批而未供和闲置土地专项清理行动，按“加快项目落地类、完善供地条件类、办理供地手续类、增存挂钩盘活类、边角零星利用类、供而未用处置类、促进竣工使用类、历史问题清理类”等类别处置2009—2016年批而未供土地1056.83公顷，年度处置率34.8%，排全省头部；通过动工、置换以及收回方式盘活闲置土地161.44公顷。
在建设用地面积不增加、农用地面积不减少，耕地实现占补平衡的前提下，肇庆市灵活运用指标调整政策，将已经合法批准而又未做安排地块的指标，调整区位，供急需落地项目使用。
肇庆一边盘活存量，一边努力争取增加用地指标。
“三旧”改造奖励指标所占比重达15%，肇庆市将“府城复兴”、瓶颈路、“美丽乡村”建设、“三清三拆三整治”等项目纳入“三旧”改造成效。2019年，全市实际新增改造和完成改造面积4024.18亩和2942.23亩，完成量接近省下达任务的两倍。
在申报年度省重点项目建设计划时，肇庆以满足用地指标奖励条件项目为重要抓手，确保申报项目纳入省重点项目建设计划的战略性新兴产业和先进制造业项目库，顺利获取省重大产业项目奖励指标。或通过预支第二年省重大产业项目奖励指标，解决因用地指标不足导致项目落地难、落地慢，形成“借指标—奖指标—还指标”良性循环用。
此外，肇庆创新土地征收方式。肇庆新区通过实行“土地两级股份化”政策，将农村集体农用地作为土地资产全部“流转”至区级公司，实现对约8.4万亩农村集体土地的全面管理，有效破解征地难题的同时，保障了新区建设用地需求。
一边是大量批而未供和闲置土地，一边是各地挤破头争取用地指标，而企业又找不到合适地块。肇庆还要在土地供应上破局。
2019年“肇庆金秋”经贸洽谈会上，肇庆现场推出25块总计6000亩“熟地”和3座通用厂房，在活动会场设置熟地推介专区，将每块“熟地”的区域、产业类型、投资要素等信息进行展示，搭建现场认购平台，提高招商项目落地效率。
这些“熟地”用地手续完善，项目可直接落地，受到参会企业的青睐。会议期间，就有6家企业现场签订了工业地块（通用厂房）认购（认租）意向书，实现立即落地。
“熟地”的推出，大大加快项目落地速度的同时，也减少了批而未供和土地闲置情况的出现。
广州市香雪制药股份有限公司在2019年“肇庆金秋”成功认购德庆的优质“熟地”，计划投资7.5亿元，打造德庆南药（香雪）产业园。如今，产业园已经平整土地180亩，正进行硬底化建设，粗加工车间基础开挖工作已完成三分之二，已经种植南药40亩。“签约没过多久我们就动工建设了。‘熟地’减少了企业很多负担。”香雪制药中药资源事业部总经理刘艳表示。
看到“熟地”对项目落地的积极作用，肇庆提出今年继续整理推出“熟地”，要求各地每季度需分别提供2块工业“熟地”或通用厂房、1块以上农业或商贸“熟地”，力争把土地的隐性优势变现为显性优势。
梳理已推出的“熟地”目录，记者发现，这些“熟地”均位于重点产业园区，如端州区的双龙产业园区，鼎湖区、肇庆新区的粤港澳大湾区生态科技产业园，基础设施完善。
“熟地”交通区位优势也非常突出。如德庆县目前储备的2块“熟地”，一块位于县城东郊，面积132亩，到德庆城区只需要5分钟车程，另一块位于广佛肇高速德庆出入口北侧，面积100亩，到广佛肇高速德庆入口约3分钟车程，与云浮市南江口高铁站18分钟车程。
“‘熟地’主要面向电子信息产业、先进机械装备制造业、现代服务业等领域的投资者进行招商。各县（市、区）根据自身的产业发展规划，优先向当地主导产业倾斜。”肇庆市商务局相关负责人介绍。
在推出多块“熟地”基础上，今年肇庆拟出台“标准地”出让方案。在“熟地”完善的基础配套、无争议权属基础上，“标准地”增设了土地“招拍挂”出让前置条件，明确规划条件、投资强度、能耗标准、环境标准、亩均税收标准，坚持以“亩产效益”为导向，确保新增工业用地向产出能效高、用地节约、环境友好的项目倾斜。
根据工作方案，肇庆今年要新增产业用地5000亩，盘活批而未供产业用地5000亩、供而未用产业用地7000亩，整理提升低效产业用地和可提升产业用地面积3000亩。
努力争取新增产业用地指标、抓紧处理批而未供和闲置土地的同时，肇庆也在产业用地提质增效上进行了多种探索。
面对土地资源日趋紧张的实际，肇庆高新区开始推行“零土地招商”，在不增加土地供应的情况下，对现有圈而未用、经济效益低下、因亏损而停产半停产的企业用地（厂房）进行二次招商，实现“增资不增地”，提高土地的投资强度和亩均产值，促进园区产业转型升级。
今年一季度，肇庆高新区就完成647亩产业用地的整理提升。“我们要坚持把土地高效利用作为招商引资项目落地的核心要素，强化用地保障，确保一批见效快效益高的项目能尽快落地。”肇庆高新区党工委书记王哲介绍。
过去一年，端州区相继收回了俊富工业园、祥和工业园、11区将近600亩低效用地，将其作为本土企业增资扩产的新阵地。5月22日，风华高科投资75亿元的高端电容基地项目在祥和工业园启动，3年内该项目产值将达50亿元。
四会市通过政府收储统租提升产业用地效能。对未达到约定条件的低效产业用地，企业可申请政府收储；对可提升产业用地项目，企业可申请政府对原宗地进行分割后收回部分土地使用权，可将成片空闲且适宜单独安排使用的用地交由园区管理机构(或委托产业运营机构)实行统租。
肇庆还将通用厂房建设作为提升土地利用效能的重要抓手，从资金、用地等方面鼓励工业园区建设和使用通用厂房，提升土地集约利用度。2019年，全市工业园区新建成及盘活改造通用厂房面积60.49万平方米，完成年度目标任务120.98%。2016—2018年新建成及盘活改造通用厂房利用率87.87%。
封开县成功引进重庆盈田公司，借力社会资本建成80万平方米通用厂房，解决通用厂房建设资金的同时，顺带解决了招商难题，提升粤桂合作特别试验区土地利用价值，推动园区扩能增效。
八大奖励不仅包括通过资金奖励建设高标准厂房，还提出放宽新型产业项目配套设施计容建筑面积，允许工业物业产权分割转让给产业链合作伙伴使用，鼓励企业以出租形式，以重组、合并方式引入新项目，引入社会资金升级改造。同时，奖励政策还规定了政府收回未达标产业用地、可提升产业用地和长期统租可提升产业用地的方式。
中南高科·肇庆端州双龙科创产业谷（下称“产业谷”）距离广佛肇高速小湘出口不过200米。日前，记者在项目施工现场看到，15栋通用厂房拔地而起，部分已经完成封顶。按计划，该项目今年下半年首期建成后，中南高科将引入超过18家企业，形成高新科技产业链的聚集区，实现土地集约利用，达标达产后年创税可达6000万元。
产业谷只是端州区提升土地综合开发利用水平的一个缩影。面对土地资源不足、制约产业发展的实际情况，作为肇庆中心城区，端州区推进“双龙”片区开发、加快实施“三旧”改造、盘活低效用地，让一批有潜力的产业项目在端州成功安家。
产业谷所在端州双龙现代产业园是端州蕞后一块可供连片开发土地，面积12346.6亩，规划建设可开发用地约8500亩，重点发展电子信息和先进装备制造业、现代服务业。近年来，端州区把2000多亩产业用地指标都放到双龙现代产业园中来。如今，产业园已引进中南高科、烟草物流等项目。
为做好产业园开发利用工作，端州区加快推进路网建设。今年3月，飞龙西路、龙腾路、龙翔路、端龙路、规划三路等道路同步复工建设，年内通车的目标没有改变。和产业谷相隔不到百米的飞龙西路是连接广佛肇高速小湘出口和321国道的重要通道，将由目前的两车道扩宽到双向六车道，全长1420米，建成后它将同时作为高速连接线和园区主干道。
在双龙产业园片区新增产业用地的同时，端州区着力写好旧厂房改造这篇大文章。
今年5月22日，在原来祥洲鞋厂厂区里，广东风华高新科技股份有限公司举行了高端电容项目启动仪式，该项目计划3年内实现年产值50亿元。此时，距离端州区从经营不善的祥洲鞋厂收回该产业地块，不过半年时间。“新项目不仅提升了土地产值，还符合端州产业发展方向。”端州三榕工业园管委会副主任陈家明表示。
同样受惠于“三旧”改造的还有俊富产业园。通过收回俊富地块357亩土地，引入占地80亩、投资23亿元的高济医疗·广东邦健总部项目，俊富产业园重获新生。“总部物流中心按照年销售药品100亿元设计，覆盖广东、广西两地。”高济医疗·广东邦健投资发展中心总监杨俊波表示，依托总部项目，广东邦健提出两年翻倍计划，着力将端州打造成为广东数一数二的医药物流中心。
在俊富产业园同步动工建设的还有华伦(肇庆)总部、宏安医药、德泰金属项目，合计投资约3.9亿元；而振华科技、宏华电子科技、浚荣非织造、联华机械已签约落户俊富产业园，合计投资约1.85亿元。
位于俊富产业园附近的11区也迎来项目增资扩产热潮。目前，骏驰科技、华信高精密机械、风华锂电池项目正加快建设，合计投资约2.4亿元。“新项目落地前，11区主要是作为停车场、材料堆放场，利用效率低下。通过整合土地、引进增资扩产项目，我们实现土地高效利用，提升了土地价值。”陈家明表示，截至今年5月，端州三榕工业园已盘活低效用地592亩。
在土地指标收紧的当下，如何破解土地要素瓶颈制约，是进退之间的智慧。记者观察，全国各地通过转变发展思路、盘活“供而未用”的低效土地、向上争取土地指标、保障亩均效益好的项目落地等措施，巧解城市发展所面临的难题，为肇庆提供了不少解题思路。
在存量中谋发展，在存量中找新增。当前，多地已牢固树立“寸土必惜、寸土必用、寸土不弃、寸土不闲”的思想，着力挖潜批而未供等存量建设用地和低效建设用地，全方位拓宽项目落地空间，加快推进重点项目落地建设。
如安徽省黄山市通过将批而未供等存量建设用地上图入库，查明每个存量建设用地地块的成因和现状，直观、准确地展示每宗地的基本信息，实时、动态地跟进每宗地块的处置情况，2018年共消化批而未供等存量建设用地13143亩，为安徽省下达任务的212%，其中通过对无效用地批准文件专项清理，共获得增存挂钩退回指标约2125亩。
江西省鹰潭市的破题思路是用好国家和省的政策红利，结合产业转型升级、乡村振兴、文化旅游等土地政策，重点在“供、盘、腾、换、收”上下功夫。
鹰潭市通过创造条件加快供地进度、积极盘活低效闲置土地、腾笼换鸟消除闲置、置换土地加快建设、收回土地重新出让等措施，引导新企业、新业态项目和急需落地的重点项目积极利用存量建设用地，2018年共消化批而未用土地11213亩，2016年以来共收回盘活低效、闲置土地2600多亩，特别是鹰潭市余江县采取“分、割、剥、离”等措施，将余江县工业园区内圈大建小、建而不产、产而低效等浪费土地资源的12家企业“请”出园区，收回、盘活低效建设用地486亩用于新入驻的12家企业。
同在江西省的上饶市则采用“以快打慢”的进取方式，加速企业项目“入笼”，争取拿到指标。该市采取市、县两级政府高位推进，发改、工信、商务等相关部门积极联动，从省发改委、工信厅和商务厅等多个渠道，把确定选址、符合两规，并已完成用地预审、立项、环评等前期工作、确保当年可开工建设的投资规模10亿元以上的重大基础设施项目、2亿元以上的民生项目和5亿元以上的产业项目纳入省重大项目“笼子”，以争取使用省级预留指标，而对于前期工作不完备、投资规模不达标等不符合条件的项目“拒之门外”。
经统计，2018年上饶市共26个省重大项目，其中有22个省重大项目成功使用省级预留指标1.3556万亩，其中3个重大基础设施项目3016亩、4个重大民生项目1800亩、15个重大产业项目8740亩。
把目光放到毗邻肇庆的佛山。由于长期以来的高度放权，组团发展，佛山区镇各自谋划的“摊小饼”发展模式和粗放式的土地管理，使城市发展过于依赖增量土地，而忽视了质的提升，村级工业园整治亦成为佛山城市更新不可避免的难题。
对此，顺德自2018年开始先行先试，出台《顺德区村级工业园厂房搬迁补偿工作指引》《佛山市顺德区村级工业园“工改工”升级改造项目产权分割操作指引（试行）》《顺德区2019年村级工业园升级改造扶持经费使用方案》等多个政策，既维护公共利益，保障受偿人合法权益，又带动社会资本共同参与，形成改造合力。
此外，顺德还通过市场化运作来调动各方积极性。如2019年4月，仙塘工业区（一期）改造项目地块顺利挂拍，来自浙江的万洋集团以1.83亿元成交价成功摘得。据悉，该工业园挂拍价折合楼面地价为673元每平方米，为日后引入优质产业预留了足够成本空间。而这批拍卖所得的绝大部分作为分红发给仙塘村民。
与此同时，项目方还将配建3万平方米的商品厂房返还给村集体，这些高品质的工业厂房按照15元/平方米·月的市场价计算，一年可以为村集体创收540多万元，收益比改造之前增加了一倍多。这一来，无论是村民、还是企业主，积极性都被调动起来。
经过一年实践，顺德累计完成土地整理5654亩，新建厂房206.5万平方米，关停淘汰落后风险企业1654家。
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