肇庆大旺产业转移工业园土地集约利用潜力分析
摘要： 产业转移园土地集约利用潜力分析是土地集约利用评价的重点，潜力分析可以掌握园区的潜力规模和分布，园区土地利用的情势，为园区有针对性的提出集约利用土地管理措施提供理论和实践指导。本文以肇庆大旺转移工业园为实证研究对象，通过各类集约利用潜力测算结合园区实际情况分析表明，大旺产业转移园土地集约利用潜力主要以强度潜力为主，针对园区土地利用强度的现状提出了提高强度潜力水平的措施与建议。
自产业转移园区政策实施以来，产业转移工业园发展中只注重招商引资规模轻视园区产业规划、空间规划、忽视入驻企业效率与成长性、只注重“摊大饼式”外延扩展而轻视园区内部存量土地提效与再利用等“短期行为”问题日益积累和凸显。部分产业转移工业园在土地利用过程中存在占地总量失控、用地结构不合理、土地利用效率低下等问题。因此，在转移工业园区的后续发展过程中，对产业转移工业园内存量土地如低效利用土地、三旧改造土地、闲置土地的盘活再利用、提高园区土地利用强度、效率等会是解决园区土地利用瓶颈的有效手段，寻求园区土地资源集约利用、可持续利用的开发方式将成为产业转移工业园土地利用管理理论和实践关注的重点内容。
本文以广东省肇庆大旺产业转移工业园为实证对象，对园区以2013年底为评价时点的土地集约利用的各类潜力进行了测算与分析，计算园区用地潜力规模和尚可供地年数，通过评价测算过程，总结了园区土地集约利用潜力的主要特点，提出了提高园区用地强度以挖掘强度潜力的措施与建议。
肇庆大旺产业转移工业园位于肇庆市东部，地处两广门户位置、珠三角发达地区与大西南的重要结合部位，是珠三角产业带向西江流域强力扩张转移的“前沿”地带和西部资源流向珠三角核心区的“桥头堡”，园区区位交通十分优越。产业转移工业园成立于2008年，属广东省省级产业转移工业园，成立初批准面积900.00hm2，2012年头部次扩园后面积为现状总面积2060.06hm2。据园区2013年统计公报，2013年全区企业共296家，工业总收入和工业企业累计固定资产投资分别为555.64亿元、292.27亿元；产业转移工业园现状用地结构按集约利用评价规程的分类构成分别为：已建成城镇建设用地面积1409.39hm2，未建成土地面积548.80hm2，不可建设土地总面积101.87hm2。
研究区的资料采取收集开发区下辖各部门土地、建筑、经贸统计等资料、开发区管委会统计资料等资料并与现场调查相结合、相印证的方法得到。按不同口径统计的土地利用方式（属性库、面积）基于肇庆市国土资源局大旺分局提供的“二调”城镇地籍数据库、园区供应土地宗地分布图、和评价时点附近的园区航片、卫星像片数据提取，社会经济数据源于肇庆大旺高新技术产业开发区国土和发展规划局提供的2011-2013年统计年鉴、以及经济和信息化局提供的企业经济数据。
根据评价规程，土地集约利用潜力由扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力四个方面组成。其中扩展潜力是指到截止评价时点止的开发区已建成城镇建设用地外尚可供应土地的面积。根据规程规定，通过尚可供应土地、尚可供应工矿仓储用地的面积两个类别进行测算，并按园区前三年和前五年的平均供地水平，计算可供地年数；结构潜力是调整已建成城镇建设用地结构可增加的工矿仓储用地面积；强度潜力是指通过提高区内现有工业用地建设强度和投入、产出强度指标，实现在相同的用地综合容积率和建筑密度条件下或相同的投入与产出强度下用地面积更少，从而间接实现间接节地的挖掘潜力方式；管理潜力是指主管部门作为国有土地所有权的执行人处理土地使用权到期用地和应收回闲置用地，可用于新供应的土地；由上述定义可知，扩展潜力属于空间外延性潜力，而其他三种潜力属于现有建成区范围的内涵潜力。
土地集约利用扩展潜力测算中尚可供应土地面积测算公式：QE=QZ-QD-QF，式中QE为产业转移工业园尚可供应土地面积，QZ为产业转移工业园评价范围面积，QD为产业转移工业园截止评价时点已供应国有建设用地面积，QF为产业转移工业园不可建设土地面积。已知产业转移工业园评价范围面积为2060.06hm2，已供应国有建设用地面积、区内不可建设用地面积截止评价时点的面积分别为756.72hm2、101.87hm2。根据上式计算园区尚可供应土地面积为201.47hm2；根据《肇庆国家高新技术产业开发区[大旺片区]总体规划》和实地调查分析，尚可供应工矿仓储用地面积为102.87hm2，主要集中在大旺大道东侧的产业转移工业园东南正隆作业区。
土地集约利用结构潜力计算公式为QSP=QA×（P1-P2），式中QA为截止评价时点产业转移工业园已建成城镇建设用地面积，P2为工业用地率的理想值。P1为工业用地率的理想值。QSP为产业转移工业园土地集约利用结构潜力。截止2013年12月31日，已建成城镇建设用地面积为1409.39hm2，工业用地率的现状值71.58%，理想值为70.95%，计算得到结构潜力为0。
土地集约利用强度潜力计算公式为 QIP=QB×（II-IP）/II，式中，QB为截止评价时点产业转移工业园已建成工矿仓储用地面积，II为工业用地综合容积率、工业用地建筑密度、工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收的理想值，IP为工业用地综合容积率、工业用地建筑密度、工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收的现状值。QIP为产业转移工业园土地集约利用强度潜力。截止2013年12月31日，园区已建成工矿仓储用地面积为1008.80hm2，产业转移工业园工业用地综合容积率、工业用地建筑密度、工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收的理想值分别为0.96、44.00%、3400万元/hm2、300万元/hm2，而现状值分别为0.7561、37.98%、2897.2046万元/hm2、66.2074万元/hm2，计算可得对应工业用地综合容积率、工业用地建筑密度、工业用地固定资产投入强度、工业用地地均税收的强度潜力分别为214.26hm2、138.02hm2、149.18hm2、786.17hm2。
转移园土地集约利用管理潜力等于由有偿使用且已到期未处置土地面积和应收回闲置土地面积之和。相对于园区的总面积，产业转移工业园管理潜力较低，目前区内无到期土地，潜力实际为应收回闲置土地，面积为54.82hm2。
转移园尚可供地年数等于第i类用地扩展潜力面积除以转移园年均供应第i类用地面积，i代表供地类型。其中尚可供应土地和尚可供应工矿仓储用地面积由扩展潜力测算和分析得到，而产业转移工业园前三年年均供应土地面积为54.44hm2、前三年年均供应工矿仓储用地面积为38.01hm2。计算得转移工业园尚可供应土地的可供年数为3.70年，可供应工矿仓储用地的可供年数为0.64年。
转移工业园尚可供应土地有201.47hm2，占转移工业园土地面积的9.78%。产业转移工业园截止评价时点的已达到供地条件未供应的土地面积为151.99hm2（其中的工矿仓储用地面积为102.87hm2），主要分布在园区的东南侧，这部分土地已经达到九通一平以上开发程度；园区未达到供地条件的土地面积达到37.62hm2，主要集中在转移工业园内的三水飞地和园区南部的广贺高速公路南边，造成未供地的原因主要是三水飞地属于其他市的农村集体土地，而广贺高速南边的土地因处于园区泄洪区口段，土地尚未开发达到出让条件。园区近两年来的入驻企业和意向入驻企业不断增加，土地供求矛盾越来越突出，截止到2013年12月，园区意向项目72个，其中内资项目19个，外资项目53个，各项目计划投资额2859020万元。按照300万元/亩的投资强度用地标准估算，用地需求将达635.34hm2，尽管目前可扩展工矿仓储用地土地潜力102.87hm2，但仍远远不够。
目前产业转移工业园工业用地率为71.58%，理想值为70.95%，已超出理想值，因此从产业转移工业园范围内已建成城镇建设用地已无结构潜力可挖，这和大旺产业转移工业园以承接珠三角产业转移为主，工业用地占用地主导地位的实际相符。截止评价时点，区内各类用地的布局基本上都符合建园后的2010年12月开始实施的规划，所以，通过挖掘结构潜力增加工业用地的可行性不高。
工业用地综合容积率与工业用地建筑密度的现状值分别为0.76和37.98%，较相应的理想值低（相应的理想值分别为0.96和44.00%），可挖掘的潜力依次为214.26hm2和138.02hm2。通过提高工业用地固定投入强度和提高工业用地地均税收强度可以挖掘增加工矿仓储用地的面积分别为149.18hm2、786.17hm2。各种潜力面积都在140hm2及以上，潜力规模可观，究其原因主要是转移工业园在设立之前相当一部分企业已建成，设立之前入驻的工业企业的投入和产值相对较低，产业类型多属于劳动密集型产业，企业普遍占地面积较大，因而综合容积率和建筑密度、投入强度都偏低。而基于地均税收强度的潜力则高达786.17hm2，这也和上述原因有关，此外，转移园所在母区为肇庆国家高新技术产业开发区，自从开发区升级为国家级开发区以后，园区管委会提高了对入驻企业的门槛，其中就包含了地均税收强度，而本轮评价规程则将原用地产出强度替换为地均税收强度，因此造成基于地均税收强度的潜力偏高。
所以，园区的强度潜力主要表现在园区土地建设强度、用地投入强度和用地产出效益强度。具体的挖潜措施建议是，通过引导原占地“大户”企业转让分割不合理多占部分，或者由国土主管部门土地储备中心主动通过有偿回购方式储备企业多占部分土地、或引导企业加强创新和升级改造、扩建厂房设施、修建多层厂房等措施、或引导企业追加软硬生产设施投资、完善开发区配套设施及基础设施条件，或引导企业吸收追加投资、土地入股、合作经营、转让经营与出租土地、转让土地经营，或按照“鼓励、自愿”原则，引导原低效益企业或不符合园区产业结构调整的企业“腾地、等地置换”，促进企业产生规模效益、促使园区土地上的企业产业升级和土地效益有“质”的提高，以实现用地强度和用地效益的提升，挖掘工矿仓储用地潜力。
园区共有认定闲置土地54.82hm2，占园区总面积的3.89%。其中相当大一部分土地是由法院查封土地，面积为39.36hm2，比例达71.80%。其他土地闲置的主要原因是未能及时动工建设，面积为15.46hm2。对已经供应尚未建成土地，土地管理部门要加强监管，防止企业撂荒，出现土地闲置情况。因此，因开发方债务问题而引起的法院查封土地，国土主管部门因敦促企业和债权人的加快协商、解决债务和抵押土地关系，使查封土地尽快处置、解封，重新利用。
通过测算和分析，肇庆大旺产业转移工业园土地集约利用潜力主要以强度潜力为主，其次为扩展潜力，管理潜力比例较低，而结构潜力为0。转移园扩展潜力有一定数量可挖，但相对于区位优势（核心珠三角的西北缘）明显下的不断增长的入园企业意愿和相应的工矿用地旺盛需求量和惯性，尚可供应的工矿仓储用地只能满足0.64年，这成为了园区发展的瓶颈。
另一方面转移园工业用地综合容积率与工业用地建筑密度、工业用地效益也偏低，相应的潜力规模也可观。因此建议园区今后的集约利用潜力挖掘方面应以内涵挖潜为主，辅以必要扩区升级或腾跳至四会市区合作建园等外延扩展手段，上文提出了相应的措施。
实际上，提高用地效益主要还是要通过提高作为园区主体的企业、产业集群整体发展水平来实现，因此从园区整体发展的角度看，园区应在通判肇庆及更大范围区域的经济发展环境的前提下，制定科学合理、具有战略部署的《产业发展规划》、《总体规划》和《控制性详细规划》，优化开发区生态与人居等投资环境，强化工业园产业与周边地区产业的经济联系，实现协作互补，优化升级现有产业结构，激励入园企业创新，培育战略新兴产业，提高高新技术产业比例。
同时，应研究建立园区内产业集群协作，信息共享机制，促进各分园产业定位明确、分工合理，相互协作，提高各分园的协作配套水平，以提高园区产业整体水平。这就在更宏观的层面提升了园区经济发展的可能潜力，从而间接地提高在有限土地资源上的经济发展水平与能力，实现了土地集约利用潜力挖掘，实现了土地集约化利用的初衷，实现了经济发展的内涵要求。
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